هالة النور
للإبداع
.
أ. د. عبد الإله الصائغ
.
.
د.علاء الجوادي 
.
.
.
.
.
.
.
ـــــــــــــــ.

.
.
.
.
.

..
....

.

  

ملف مهرجان
النور السابع

 .....................

.

.

.

 ملف

مهرجان
النور السادس

.

 ملف

مهرجان
النور الخامس

.

تغطية قناة آشور
الفضائية

.

تغطية قناة الفيحاء
في
الناصرية
وسوق الشيوخ
والاهوار

.

تغطية قناة الديار
الفضائية
 

تغطية
الفضائية السومرية

تغطية
قناة الفيحاء في بابل 

ملف مهرجان
النور الرابع للابداع

.

صور من
مهرجان النور الرابع 
 

.

تغطية قناة
الرشيد الفضائية
لمهرجان النور
الرابع للابداع

.

تغطية قناة
آشور الفضائية
لمهرجان النور
الرابع للابداع

 

تغطية قناة
الفيحاء
لمهرجان النور
في بابل

 

ملف مهرجان
النور

الثالث للابداع
2008

 

ملف
مهرجان النور
الثاني للابداع
 

            


اضواءٌ على قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم 14 لسنة 1991

احمد مجيد الحسن

يعد قانون انضباط موظفي الدولة من القوانين المهمة التي تنظم علاقة الموظف بوظيفته. وتختلف النظرة الى هذا القانون باختلاف الزاوية التي ينظرفيها اليه. فالموظف العادي يراه سيفاً مسلطاً عليه, نظرا للعقوبات المقررة في المادة الثامنة منه, في حين يُنظر اليه من زاوية اخرى, على انه من اكثر الضمانات المتوفرة لحماية الموظف من تعسف الادارة واساءة استعمال سلطتها, بما تضمن من ضمانات واجراءات تجبر الادارة على السير فيها, قبل فرض العقوبة عليه, لان السلطة التاديبية من اخطر سلطات الادارة العامة تجاه موظفيها لما تحمله في ثناياها من سلطات واسعة قد تصل احياناً الى امكانية عزل الموظف عن عمله. كما فسح المجال  امام الموظف المعاقب للاعتراض على العقوبة والطعن  فيها باجراءات فصلها القانون.

   ويعد القانون في نسخته الاخيرة هو الاكثر تطورا من القانونين السابقين الصادرين عامي 1929 و1936, لاسيما بعد التعديل الاخير بموجب القانون رقم (5) لسنة 2008, الذي وفر امكانية الطعن بالعقوبات كافة, متكأً على المادة (100) من الدستورالتي تمنع تحصين اي عمل او قرار اداري من الطعن .

الا ان القانون لايخلو من ملاحظات لا تنقص في قيمته, والمأمول تجاوزها عند تعديله او تشريع قانون لاحق .

 واولى هذه الملاحظات هي :

      كان من المنتظر بعد صدور القانون رقم (17) لسنة 2013 ( التعديل الخامس) لقانون مجلس شورى الدولة النافذ رقم (65) لسنة 1979الذي استبدل تسمية محكمة )قضاء الموظفين( بـ(مجلس الانضباط العام), ان يتبعها استبدال اسم اخر لقانون (الانضباط العام لموظفي الدولة) , لما تتضمنه كلمة (الانضباط) من ايحاء بالقسرية والقسوة انتقلت اليه من القانون الصادر عام 1929ومن ثم قانون عام 1936 والتي ورثها بدوره من مخلفات المصطلحات الادارية للدولة العثمانية. وهو ما لاينسجم من النظرة للحديثة للموظف كونه اداة الادارة ووسيلتها في ادارة المرفق العام وضمان حسن سيره بانتظام واطراد.

 وهذا ما نلاحظه في المصطلحات الجنائية التي تحاول تخفيف وقع الاوصاف التي تطلق على المحكومين بعقوبات سالبة للحرية كتبديل (النزيل بالسجين) و(المدان بالمجرم) وهكذا. وجاء ذلك نظراً لتغير النظرة الى العقوبة, من الانتقام الى الاصلاح.

مع العلم ان التسمية في القوانين المقارنة في الدول الاخرى هي (نظام الموظفين اللبناني)و(نظام الخدمة المدنية الاردني) و (نظام الموظفين العماني) و ( نظام الخدمة المدنية السعودي) لذا يمكن استخدام اي تسمية اخرى مناسبة.

 ثانياً: تضمنت المادة (3) من القانون (الواجبات) التي يجب على الموظف الالتزام بها, وبالتاكيد انها وردت على سبيل المثال لا الحصر, لان نشاط الادارة اوسع من ان  يحصى او يحصر.

 ثم اورد القانون بعدها في المادة (4) (المحظورات) التي يجب على الموظف تجنبها, الا ان  الفقرة (9) من (الواجبات), يكون محلها الاكثر ملاءمةً مع (المحظورات), لانها تحظر (استغلال الوظيفة).

ثالثاً: اما ما ورد في الفصل الثالث عن (العقوبات) واثارها : فان ما قيل عن كلمة (الانضباط) انفاً يمكن قوله عن (العقوبة). فهي كلمة قاسية توحي بوجود خصومة بين الادارة والموظف وتجعلهما طرفان متنافران .وبالامكان اختيار كلمة اخف وقعاً ليشعر الموظف انه جزء من  الادارة لا خصم لها.

كما انه من المناسب التفريق بين (العقوبة) في القانون الجنائي وبين ما يترتب على المخالفة الادارية من جزاء في القانون الاداري.

ويمكن استخدام اي عبارة اخرى وردت في القوانين المقارنة  مثل ( جزاء او تاديب او غيرها) بدلا منها. وبالامكان ايراد القول نفسه عن العقوبة الرابعة (التوبيخ), حيث يمكن استعمال (لوم - عذل - تانيب ) بدلا منها لما توحيه (التوبيخ) من اساءة لنفسية وشخص الموظف, ولا ضير في ابدالها بتسمية اخرى مادام اثرها القانوني نفسه.

رابعاً:   حددت المادة ( 8/ثامناً) ثلاثة اسباب لفرض عقوبة (العزل) التي بموجبها ينحى الموظف من الوظيفة نهائياً ولا تجوز اعادة تعيينه .والاسباب هي :

1: اذا ثبت ارتكابه فعلاً خطيراً يجعل بقاءه في خدمة الدولة مضراً بالمصلحة العامة.

2: اذا حكم عليه عن جناية ناشئة عن وظيفته او ارتكبها بصفته الرسمية.

3:اذا عوقب بالفصل واعيد توظيفه فارتكب فعلاً يستوجب الفصل مرة اخرى.

ولاهمية وخطورة عقوبة العزل التي توجه الى الموظف وآثارها القانونية التي تحرم الموظف المعاقب بها من العودة الى التوظف في دوائر الدولة والقطاع العام فقد اقتصرت صلاحية فرضها على الوزير المختص حصرا .

ويلاحظ ان المشرع وصف السببين الثاني والثالث للعزل بدقة لا يمكن الاختلاف فيهما, اما السبب الاول فترك تقديره للجنة التحقيقية. وهنا يجب التوقف قليلاً:

فليس من المنطق انه بمجرد توصية اللجنة التحقيقية المشكلة على وفق نص المادة (10) من القانون ،يتم عزل الموظف بموافقة الوزير, باعتبار الموظف المحال عليها قد ارتكب فعلا خطيرا يجعل بقاؤه في خدمة الدولة مضرا بالمصلحة العامة.

ولكن كيف يتم تحديد الفعل الخطير ؟ وهل يكون خاضعا لاحكام قانون العقوبات؟ والا كيف يمكن ان يكون خطيرا ان لم يكن كذلك, كما قال احد مستشاري مجلس شورى الدولة. وهل بامكان اللجنة التحقيقية التحقيق في المخالفة التي ارتكبها الموظف المحال عليها ، اذا كانت تلك المخالفة من اختصاص المحاكم الجنائية ؟

من المعروف ان التحقيق الاداري مستقل تماماً عن التحقيق الجنائي, لكن بمثل عقوبة العزل لايمكن وصف المخالفة بـ ( بالفعل الخطير) دون ان يتم ذلك من جهة مختصة, الا وهي القضاء. اذ ان ترك ذلك للجنة التحقيقية فيه من المخاطر الشيء الكثير, لان اعضاء اللجنة يكونون عادة من موظفي الدائرة نفسها. وغالباً ما تكون خبرتهم لا ترقى الى تحديد وتوصيف مثل هذا السبب الذي يؤدي الى فرض هذه العقوبة الخطيرة. فضلاً عن وقوعهم تحت التأثير السلبي والايجابي بحكم الزمالة والوجود في نفس الدائرة.

ان حماية مركز الموظف العمومي وحقوقه قانونا, يقتضي مراعاة النصوص القانونية بدقة . اذ من غير المنطقي تخويل صلاحيات قاضي التحقيق الى لجنة تحقيق ادارية . اذ ان تهمة ارتكاب الموظف (لـلفعل الخطير) الموجب لعقوبة العزل مسألة وقائع يقدرها القضاء واجراءات التحقيق القضائية المنصوص عليها في قانون اصول المحاكمات الجزائية, والتي تكمن اهميتها في اثبات التهم  كالتزوير والرشوة والاختلاس وغيرها من التهم التي يمكن وصفها بـ (الفعل الخطير), والتي تمس سمعة الوظيفة العامة وتؤدي الى الاخلال بثقة الجمهور بها, وتضر بالتالي بالمصلحة العامة.

وفي جميع الاحوال, فبالامكان شمول عقوبة (العزل) بالطعن التلقائي, اي وان لم يطلب الموظف المعاقب ذلك, بان ترسل الادارة قرار فرض عقوبة العزل فور صدوره, مع اضبارة التحقيق الى محكمة قضاء الموظفين, لتدقيقها. ولا تنفذ عقوبة العزل الا بعد استنفاد طرق الطعن كافة. وقد قيل ( قطع الاعناق و لاقطع الارزاق).

خامساً: حددت المادة (11) عقوبة (قطع الراتب التي يفرضها رئيس الدائرة او الموظف المخول بـ (5) ايام لا اكثر, وهي تؤخر ترفيع الموظف (5) اشهر. في حين بامكانه فرض عقوبة ( التوبيخ) التي تؤخر ترفيعه لمدة سنة. لذا فان هذا التحديد لايوجد مبرر له, لانه حتى لو فرض عقوبة قطع الراتب بمداها الاعلى (10) ايام فانها تؤخر الترفيع (10) اشهر فقط. وهي اقل من مدة التاخيرالتي تسببها عقوبة (التوبيخ).

 وقد شجراختلاف في تحديد المقصود بـ (الراتب) في هذه المادة وفي المادة (18) بصدد سحب يد الموظف وتقاضيه انصاف رواتبه خلال فترة سحب يده, بين وزارة المالية وبين مجلس شورى الدولة. هل ان قطع الراتب يشمل الراتب الاسمي فقط ام الراتب مع المخصصات.ولتلافي ذلك يكون من الافضل تحديده في القانون.

سادساً: قررت المادة (9/ ثانيا) تطبيق العقوبة الاشد بحق الموظف فيما يتعلق بالترفيع, اذا عوقب باكثر من عقوبة واحدة خلال الدرجة الوظيفية الواحدة. والمدة الاصغرية المقررة للدرجة الوظيفية الواحدة هي اما اربع سنوات للدرجات (من العاشرة الى الخامسة ). او خمس سنوات للدرجات (من الخامسة الى الاولى). ولكن ماهو الحكم اذا عوقب الموظف باكثر من عقوبة واحدة خلال السنة؟ ان المشرع لم يفصل في ذلك, فلربما استبعد حصوله .ولكنه محتمل الوقوع . فما تاثير ذلك على (العلاوة السنوية) ؟ يمكن القول قياسا على الحكم الوارد انفاً بشأن تاخير (الترفيع), تطبق بحقه العقوبة الاشد فيما يتعلق بتاخير(العلاوة السنوية) .

 وقد جاء في قرار(مجلس شورى الدولة) المرقم(59) لسنة 2010 ان مصطلح (العلاوة السنوية) يرادف مصطلح (الزيادة ) الوارد في المادة(8) من القانون. وهذا فيه نظر, لان ( الزيادة ) جاءت فيها مرادفة (لـلترفيع), كما في الفقرات (اولاً وثانياً وثالثاً ورابعاً وخامساً) من المادة المذكورة, حيث نص فيها (و يترتب على هذه العقوبة تاخير الترفيع او الزيادة مدة.........). كما ورد في الفقرة (سادسا) ان هناك انظمة تاخذ بنظام (الزيادة ) لكل سنتين. والمعروف ان ( العلاوة ) كما هو ظاهر من اسمها تمنح سنوياً.

سابعاً: اجازت المادة (11) للوزير فرض اي من (العقوبات) المنصوص عليها في المادة (8) من القانون . ثم اقر الحكم عينه  لرئيس الجمهورية او من يخوله في المادة (14/ اولاً), ثم في الفقرة (ثانياً) لرئيس مجلس الوزراء وللوزيرمرة ثانية او رئيس الدائرة غير المرتبطة بوزارة . ولما كان المشرع منزه عن الحشو والتكرار, لذا يمكن تضمين هذه الاحكام في مادة واحدة, توضع في التسلسل المناسب لها بعد ازالة التناقض الاتي:

فالمادة (11) اطلقت يد الوزير في فرض العقوبات كافة, الا ان المادة (14/ثانياً) المار ذكرها عادت فقيدتها له ولرئيس مجلس الوزراء بالعقوبات الاشد( انقاص الراتب - تنزيل الدرجة - الفصل - العزل ).

 وكان من المتوقع ان يتضمن التعديل الصادر عام 2008, شمول رئيس مجلس النواب او من يخوله بالحكم المقرر لرئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء .

ثامناً: اجازت المادة (12/ ثالثا) للمدير العام, وكذلك للموظفين في المادة (14/ثالثاً) الطعن بقرار العقوبة الصادرعن رئيس الجمهورية او من يخوله اوعن الوزير او رئيس الدائرة غير المرتبطة بوزارة. لذا فان بالامكان توحيد المادتين في مادة واحدة للسبب المذكور في الفقرة السابقة. مع ملاحظة انه لم يرد ذكر صريح للطعن بقرار العقوبة الصادرعن رئيس الدائرة ( الاقل من الوزير). الا انه يمكن استنتاج ذلك ضمناً من الفقرة الاولى من المادة(15). وقد استقر العمل على الطعن بقرار العقوبة امام محكمة قضاء الموظفين عن اي جهة صدر.

تاسعاً: حصرت المادة (13/ اولاً) الغاء عقوبات ( لفت النظر )و( الانذار) و(قطع الراتب ) و(التوبيخ) المفروضة على الموظف, بالوزير فقط, حتى ولو كانت صادرة عن رئيس الدائرة المخول. وهذا تضييق غير مبرر يتنافى مع قاعدة (توازي الاختصاصات) المعروفة في الفقه الاداري, لان رئيس الدائرة الذي اصدر قرار العقوبة, اقرب للموظف واكثر معرفة بتقدير الحالة التي تستوجب الغاء العقوبة . لذا فان الغاءه العقوبة الصادرة عنه اقرب للعدالة والمنطق. ومن نفس المنطلق يمكن شمول عقوبة (انقاص الراتب) و(تنزيل الدرجة) بالالغاء, بدلا من ان تبقيا مصاحبة له طيلة مدة خدمته, مما يقطع الطريق امامه لتطوير نفسه وتجاوز خطأه, وهو ما لاينسجم مع النظرة الحديثة الى العقوبة, كونها اداة للتقويم والاصلاح لا للانتقام كما ذكر سابقاً. مع ملاحظة ان القوانين المناظرة في الدول الاخرى تقر امكانية الغاء جميع العقوبات, عدا (الفصل والعزل) مثل(مصر ,تونس,الامارات,البحرين وغيرها).

وان ما اورده احد فقهاء القانون الاداري من وجوب جعل المدة الواجب انقضاؤها لابطال العقوبة, متناسبة مع جسامة العقوبة, وليست (سنة واحدة) بالنسبة لها جميعاً, لجدير بالاعتبار. كأن تكون المدة (3) اشهر(للفت النظر), و(6) اشهر(للانذار), و(9) اشهر(لقطع الراتب), و(سنة واحدة) (للتوبيخ). وليكون لقرار الالغاء اثر مادي بازالة اثارها , لانه في حالة مضي سنة واحدة لايمكن ذلك, لان العقوبة تستنفد اثارها حتما خلال السنة. كما ان بعض القوانين المقارنة تلغي العقوبة تلقائيا دون طلب من الموظف, بمجرد مضي المدة المقررة, على ان تكون خدمته مرضية خلالها .مثل(الجزائر وعمان والبحرين وقطر وغيرها).

عاشراً: ورد في (المادة 13/ ثانيا) ان الغاء العقوبة يترتب عليه ازالها اثارها, الا ان الذي اعتادت عليه ادارات الموارد البشرية في دوائرة الدولة عند عمل (خلاصة الخدمة) للموظف, ان تذكر العقوبة, ثم تذكرالغاءها. واحياناً لايذكر قرار الالغاء سهواً او عمداً. في حين ان بعض الدول ترتب على قرار الغاء العقوبة سحب اوراقها وكل ما يتعلق بها وكل اشارة اليها من ملف خدمة الموظف وكانها لم تكن. كما في  ( عمان والبحرين والجزائر وتونس ومصر وغيرها).

احدي عشرة: ورد في المادة (15/ خامساً) تكون جلسات مجلس الانضباط العام سرية, الا ان واقع الحال انها تجري بصورة علنية وعلى رؤوس الاشهاد. وهو امر محمود لانه اقرب للشفافية واشاعة الثقافة القانونية, ويزيد من ثقة الناس بالقضاء ويلزم القاضي بدراسة الدعوى, والحياد بين الخصوم. ونجد سند ذلك في المادة (61) من قانون المرافعات.

اثنتا عشرة:

1- ان الشكر الوارد في المادة (21/ اولاً) ليس له وحدة تأثيرقانونية متساوية, فحين يترتب على منحه للموظف, قدم لشهر واحد, فانه من ناحية ثانية يؤدي الى الغاء عقوبة (لفت النظر), التي تؤخر الترفيع مدة ثلاثة اشهر, وكتابا الشكر يلغيان عقوبة الانذار التي تؤخر الترفيع (6)اشهر. ثم يعود الى تقليص مدة التاخير شهراً واحداً عن  كل كتاب شكر, بما لا يزيد على ثلاثة اشهر في السنة اذا كان معاقباً بعقوبة اشد من الانذار.

2- وردت في الفقرة (ثانياً) كلمة ( تشكرات). وهذه ليست جمعاً لـ (شُكْر),  من الفعل الثلاثي (شَكَرَ-يشكرُ) فهي لم ترد في معاجم اللغة العربية. وربما اخذت عن  التركية, ويمكن استخدام مايأتي بدلا منها:

(كتابا شكر, كتابي شُكْر) للمثنى و (ثلاثة كتب شُكْر) للجمع.

ثلاث عشرة: ان الحكم الوارد في المادة (24) بانه يجب على الوزير احالة الموظف الى المحكمة المختصة اذا ظهر في فعله جرماً نشأ من وظيفته او ارتكبه بصفته الرسمية - سبق وان عُقد لواؤه في المادة (10/ ثالثاً) للجنة التحقيقية, حيث اوجب عليها الايصاء باحالة الموظف الى المحاكم المختصة, إن رأت ان فعل الموظف المحال عليها يشكل جريمة نشأت من وظيفته, ويعني الحكم الوارد في المادة (24) انه اذا غفلت اللجنة التحقيقية عن التوصية باحالة الموظف المذكور, فعلى الوزير المبادرة باحالته الى المحكمة المختصة. ويعني الحكم ضمناً انه يجب على الوزير(المصادقة) على توصية اللجنة التحقيقية بالاحالة اذا اوصت بذلك. وهذا استثناء من الاصل, لان الاصل ان توصيات اللجنة غير ملزمة للوزير او لرئيس الدائرة , فله المصادقة عليها او تخفيضها او الغائها.

وقد ورد الحكم نفسه في المادة (24) لمحكمة قضاء الموظفين, وهذا يعني ان امر الاحالة هذا, لم تلتفت اليه لا اللجنة التحقيقية ولا رئيس الدائرة ولا الوزير. ومن المؤكد ان ذلك لايكون للمحكمة بمِلكِها, الا بعد ان يعترض الموظف المعاقب امامها.  يا ترى هل يضار طاعن بطعنه؟

المصادر :

القاضي مدحت المحمود,شرح قانون المرافعات المدنية ,ط4 ,2011.

 د. محمد رفعت عبد الوهاب,  القضاءالاداري, الكتاب الثاني, ,2005.

 د.غازي فيصل مهدي .1- تعليقات ومقالات في نطاق القانون العام. ط1 ,  2004.

                           2- شرح قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام ط2, 2006.

                          3- مقالات وتعليقات في مجال الوظيفة العامة,ط1, 2014

د عثمان سلمان العبودي , شرح احكام قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام. ط2 ,2012.

د. تغريد محمد النعيمي, مبدأ المشروعية واثره في النظام التاديبي للوظيفة العامة. ط1, 2014.

د.غازي الجنابي, المباديء العامة في قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام, بحث غير منشور.

فارس عبد الكريم ,اسباب الطعن بالقرار الاداري . شبكة النبأ المعلوماتية, بحث منشور في الانترنيت.

 

المستشار زيدان خلف حسين, مجلس شورى الدولة, بحث منشور في الانترنيت.

  

احمد مجيد الحسن


التعليقات




5000